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Stefan

Nachhaltigkeit im öffentlichen Beschaffungswesen - Ein Interview mit Marc Steiner

 

Marc Steiner, Bundesverwaltungsrichter und Spezialist für Wirtschaftsverwaltungsrecht, gibt im Gespräch mit Paolo Mira von OstSinn Einblicke in einen Bereich, mit dem die meisten "NormalbürgerInnen" nicht direkt konfrontiert sind: Nachhaltigkeit im öffentlichen Beschaffungswesen.
Marc Steiner äussert in diesem Gespräch seine persönliche Meinung und wir geben seine mit viel Humor gewürzten Aussagen ungekürzt wieder.

 

Was verstehst Du unter Nachhaltigkeit im öffentlichen Beschaffungswesen? Kannst Du uns ein Beispiel nennen?

Diese Frage hat zwei Teile: Erstens geht es darum, uns kurz zu vergegenwärtigen, worum es im öffentlichen Beschaffungswesen geht. Der Staat muss für seine Tätigkeit auf allen Ebenen (vom Schulhaus für eine Gemeinde über die Kantinenverpflegung einer Fachhochschule bis zum für die Nationalstrassen zuständigen Bundesamt für Strassen ASTRA oder beim Kauf von Kampfflugzeugen durch das Verteidigungsdepartement) auf die Dienste Privater zurückgreifen, die das liefern können, was der Staat nachfragt. Wenn die öffentliche Hand etwas einkauft, tut sie das normalerweise im Anwendungsbereich eines Gesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen, man spricht auch von Vergaberecht oder Submissionsrecht. Weil der Staat nicht Konkurs geht – es fehlt die „Peitsche des Insolvenzrisikos“ – und auch keinem Wettbewerbsdruck ausgesetzt ist, muss ein Gesetz dafür sorgen, dass er vernünftig einkauft. Diese Regeln zum öffentlichen Einkauf sind eines meiner Spezialgebiete.

Und jetzt zur Nachhaltigkeit: Während in den 90er Jahren Marktöffnung, Wettbewerb und Fokus auf den Preis die Maximen des öffentlichen Beschaffungswesens waren, kam schon in den frühen 2000ern „Green Public Procurement“ dazu. Das bedeutet zum Beispiel, dass der Staat (ähnlich wie IKEA) aus nachhaltiger Forstwirtschaft stammendes Holz einkauft. Dabei bedient er sich einschlägiger Label; in diesem Zusammenhang kann zum Beispiel dasjenige des Forest Stewardship Council (FSC) als Orientierungshilfe dienen. Nachhaltigkeit bedeutet oft auch Qualitätswettbewerb, das heisst der Staat ist bereit, für nachhaltigere Ware einen höheren Preis zu bezahlen. „Geiz ist geil!“ ist daher aus dieser Perspektive nicht das Leitmotiv. Neuerdings werden zunehmend auch soziale Themen wie Kinderarbeit, „fair trade“-Eigenschaften etwa von Lebensmitteln oder Textilien, aber auch existenzsicherne Löhne in den Produktionsländern diskutiert.
 

Wie ist es zu Deinem Interesse gekommen?

Ein Professor der Universität Freiburg hat mich einmal scherzhaft als „Mr. Green Public Procurement“ bezeichnet. Tatsächlich hat alles mit den ökologischen Aspekten des öffentlichen Einkaufs angefangen. Das Verwaltungsgericht (Aargau), wo ich als junger juristischer Mitarbeiter meine Sporen abverdient habe, hatte im Jahre 1998 einen besonderen Fall zu entscheiden. Im Rahmen der Vergabe eines Kehrichtabfuhrauftrags stellte sich die Frage, ob die Gemeinde durch die Berücksichtigung der Anfahrtswege der Kehrichtlaster nur ortsansässige Anbieter bevorzugen oder ob sie sich ernsthaft für die Umwelt einsetzen wollte. Das Bundesgericht entschied auf Beschwerde hin, etwas vereinfacht gesagt, wenn man sich sonst nicht für Umweltaspekte wie etwa die Euronorm der eingesetzten Fahrzeuge interessiert, ist die Berücksichtigung der Transportdistanzen in dieser Konstallation ein Fall von Protektionismus, das heisst die ökologischen Aspekte erweisen sich letztlich als nur vorgeschoben. Mir war es wichtig, dass dieses Urteil nicht als das Ende der umweltfreundlichen Beschaffung verstanden wird, sondern dass man daraus vielmehr den Schluss zieht, dass dem ökologischen Einkauf nichts im Wege steht, solange ein paar beschaffungs­rechtstypische Rahmenbedingungen respektiert werden.  
 

Welche Motivation steckt hinter Deinem Engagement?

Gute Frage! Da muss ich fast 15 Jahre zurückgehen. Ich war damals unter anderem als wissenschaftlicher Mitarbeiter des Bundesamtes für Bauten und Logistik tätig und mit Fragen der Vergaberechtsreform beschäftigt. Meine Chefin lieh mich dem BUWAL (heute: BAFU) aus für eine Stellungnahme zu Stärken und Schwächen des Beschaffungsrechts aus ökologischer Sicht. Ich kam kurz gesagt zum rechtswissenschaftlich meiner Auffassung nach zwingenden Schluss, dass für den staatlichen Einkauf nicht einfach die Maxime „The business of business is business.“ gelten kann. Vielmehr muss im modernen Verfassungsstaat das Wirtschafts­verwaltungsrecht so ausgestaltet und interpretiert werden, dass das in der Verfassung verankerte Staatsziel „Förderung der nachhaltigen Entwicklung“ nicht geradezu verunmöglicht wird. Sonst würde das Risiko der fehlenden Politikkohärenz (Inkaufnahme von krassen Wertungswidersprüchen zwischen wirtschaftsrechtlicher Regulierungslogik und Nachhaltigkeitszielen) regelmässig Reputations­schaden für die öffentliche Hand zur Folge haben. Oder anders gesagt: Wenn einer der Chefeinkäufer der des Bundesamts für Rüstung armasuisse in einem Radiointerview sagt, er wolle beim Kauf von Uniformtextilien zwar keine Vorreiterrolle spielen, wohl aber „anständig“ einkaufen, dann sagt er das nicht, weil er ein Gutmensch ist, sondern weil er Reputationsrisiko­management als strategische Aufgabe erkannt hat und diese Erkenntnis umsetzt.
 

Von wem geniesst Du grossen Zuspruch?

Die Antwort auf diese Frage ist vielleicht überraschend. Die grösste Nachfrage besteht im Moment seitens von Wirtschaftsverbänden. Diejenigen Anbieter, die in der Schweiz anbieten und von der öffentlichen Hand Aufträge bekommen, diagnostizieren zunehmend einen Grenznutzen oder sogar Kollateralschäden des reinen Preiswettbewerbs. Darum stellen sie sich die Frage, wie man „Geiz ist geil!“ bekämpfen und dem Qualitätswettbewerb mehr Gewicht verleihen kann. Aus dieser Perspektive betrachtet sind Nachhaltigkeitseigenschaften der nachgefragten Leistung eine mögliche Form von Qualität. Mein Lieblingskunde aber ist – und das ist vielleicht auch nicht selbstverständlich – die Welthandelsorganisation WTO, weil sie sich überlegt, wie das Welthandels­beschaffungsrecht der Zukunft aussehen könnte und dabei durchaus neue und interessante Ansätze verfolgt. Der frühere Schweizer Chairman des entsprechenden WTO-Komitees, Nicholas C. Niggli, meint dazu: “Während der Nutzen des WTO-Government Procurement Agreement oft im Sinne von Marktzutrittsmöglichkeiten für Anbieter in anderen Vertragsstaaten gemessen wird, kann dieses Abkommen auch als wirkungsvolles Instrument zur Förderung der „good governance“ und der [nachhaltigen] Entwicklung gesehen werden.“ (Originalsprache Englisch) Darum wird neuerdings auch die Bekämpfung der Korruption im öffentlichen Beschaffungswesen als welthandelsrechtliches Thema verstanden.
 

Welche Note erteilst Du St. Gallen in puncto nachhaltige Beschaffung?

Beim Kanton gibt es jetzt jemanden in der Staatskanzlei, der dafür zuständig ist; die betreffende Angestellte soll so etwas wie eine Nachhaltigkeitsstrategie vor sich her tragen. Die stabsinterne Macht dieser Stelle ist noch an einem kleinen Ort, aber es gibt sie. Auch von der Stadt St. Gallen darf man sich Einiges erhoffen. Nach dem Wahlsieg von Sonja Lüthi wäre das Zünden der nächsten Raketenstufe in Bezug auf die nachhaltige Beschaffung etwa im Sinne der Verabschiedung entsprechender Leitlinien eigentlich ein logischer nächster Schritt.
 

Kann man mit nachhaltiger Beschaffung im öffentlichen Bereich auch finanzielle Mittel sparen? Wenn ja in welchen Bereichen?

Da bin ich vorsichtig. Tatsächlich kommt es durchaus vor, dass der Einbezug der Lebenszykluskosten den Kaufentscheid so günstig beeinflussen kann, dass bei langfristiger Betrachtung auch Einsparungen möglich sind. Das ist insbesondere für den Energieverbrauch (etwa von Fahrzeugen oder Beleuchtungssystemen) typisch. Solange es aber sogenannte Externalitäten gibt, nämlich Kosten für gesamtwirtschaftlich schädliche Auswirkungen der Deckung eines Bedarfs, die nicht beim Käufer anfallen und nicht Teil der Kalkulation sind, führt die Berücksichtigung von Nachhaltigkeitsanliegen oft zur Erhöhung des Kaufpreises. Das sollte man den Leuten auch ehrlich sagen.
 

Was ist für Dich die grösste Verschwendung?

Ich weiss nicht, ob ich diese Frage so beantworten kann. Für mich ist nicht so sehr die Verschwendung als solche das Problem, sondern die Tatsache, dass man wegen falscher regulatorischer Rahmenbedingungen Ressourcen verschwenden kann, ohne einen adäquaten Preis dafür zu zahlen. Man denke nur an Flugtickets, die den Reisenden nachgeworfen werden, weil es keine Besteuerung von Flugbenzin gibt. Das sind Dinge, die mich als Wirtschaftsverwal­tungsrechtler stören.
 

Wie steht es mit Recycling im öffentlichen Bereich?

Da könnte noch viel mehr getan werden. Man denke nur an die Verwendung von Recyclingbeton. Das ist immer noch das Geschäft von ein paar Überzeugungstätern; da gibt es definitiv Luft nach oben. In Deutschland gibt es die Fachagentur Nachwachsende Rohstoffe. Was für Möglichkeiten, wenn man an die mit Plastik verseuchten Meere denkt!
 

Was für eine Rolle spielen Vereine mit nachhaltigen Interessen? Sie steuern ja oft ehrenamtlich zur Nachhaltigkeit bei oder spuren vor und bekommen dafür teils auch Unterstützung seitens der öffentlichen Hand.

Die sind ganz wichtig. Öffentliche Angestellte sind oft risikoavers. Wenn sie nicht das Gefühl bekommen, dass sie gefahrlos einen Schritt nach vorne machen können oder sogar das grössere Risiko laufen, wenn sie nichts tun, geschieht manchmal nichts. Das günstige Klima für Veränderungsprozesse wird wesentlich zivilgesellschaftlich, unter anderem von diesen Vereinen, mitgeprägt.
 

Es gibt sicher auch Feinde, welche die Nachhaltigkeit im öffentlichen Beschaffungswesen verhindern wollen. Kannst Du uns einige nennen?

Vor 15 Jahren war das in der Tat noch ein ganz hartes Pflaster. Ich kann mich noch gut erinnern, wie Eveline Venanzoni (BUWAL) und mir im Jahre 2003 eisige Stille entgegengwehte nach einer ersten Präsentation zur ökologischen Beschaffung vor kantonalen Spezialisten, die in den Nachhaltigkeitsanliegen im Wesentlichen „vergabefremde“ Aspekte sahen. Noch im Jahre 2006 hat das Sekretariat der Wettbewerbskommission eine Stellungnahme zur Vergaberechtsreform veröffentlicht, die in Bezug auf die Nachhaltigkeitsfragen aus europäischer Sicht schon damals längst überholt war. Aber das ist heute deutlich anders. Wenn man sich den Entwurf des Bundesrates vom 15. Februar 2017 für das neue Beschaffungsgesetz des Bundes ansieht, stehen da Dinge drin, die man noch vor zehn Jahren nicht zu hoffen gewagt hätte. Die Nachhaltigkeit wird sogar zum Gesetzesziel. Es ist nicht übertrieben, von einem eigentlichen Paradigmenwechsel zu sprechen. Das mag zwar die economiesuisse nicht, aber die Wirtschaftsverbände bauenschweiz und swisstextiles finden das gut. Die rein ordnungspolitische Denke, die Liberalisierung als Zweck, und nicht als Mittel zum Zweck der gemeinsamen Wohlfahrt versteht, ist, was die Akteure des Werkplatzes Schweiz betrifft, auf dem Rückzug. Für die Anbietenden ist die Berücksichtigung von Nachhaltigkeits­aspekten tendenziell ein Vorteil.
 

Wie gehst Du mit Widerstand um, was ist Deine Taktik?

Ich bin ja kein Politiker, sondern beliefere die Politik als Experte mit Argumenten. So gesehen haben in erster Linie die Politikerinnen und Politiker den Widerstand auszuhalten. Ich habe es da bequemer. Dabei ist es von Vorteil, wenn man das klassische ökonomische und juristische Vokabular verwenden kann, um quasi in der Sprache des emeritierten Wirtschafts­professors Silvio Borner Anderes zu sagen als er. Meine wichtigste Methode ist aber die immer offene Radarstation. Wenn man weiss, was in Genf (WTO), Brüssel (EU-Vergaberecht), Berlin (Umsetzung der EU-Vergaberichtlinien), Washington (Weltbank) und Bern (Vergabe­rechtsreform) läuft, wird man zu einem recht verlässlichen Trendforscher, und das hilft mir bei meinen Nebenbeschäftigungen sicher am meisten.
 

Was war Dein letztes Erfolgsmoment, über das Du Dich richtig gefreut hast?

Die Botschaft des Bundesrates vom 15. Februar 2017 für ein neues Beschaffungsgesetz des Bundes hat lapidar festgestellt, dass im Rahmen der Vernehmlassung weite Kreise die Berücksichtigung der Nachhaltigkeit im öffentlichen Beschaffungswesen unterstützen. Dieser Text hat eine ganz andere Ausstrahlung als noch der Vorentwurf dazu aus dem Jahre 2015. Das sind so Momente, wo man sich denkt: Da bewegt sich was!
 

Kannst Du uns sonst noch ein paar Meilensteine nennen?

Am 22. Februar 2017 gab es in Genf ein WTO-Symposium zur nachhaltigen öffentlichen Beschaffung. Schon allein der Umstand, dass dieses Thema gewählt wurde, ist mehr als bemerkenswert. Europa und Kanada waren sehr engagiert und die USA mussten ohne Widerstand zusehen, weil die Administration Trump mit dessen protektionistischen „Buy American!“-Ideen nicht gut die Rolle des Advokaten für den reinen Liberalismus der 90er Jahre spielen kann. So gesehen hat die Ära Trump auf dem diplomatischen Parkett in diesem speziellen Kontext ironischerweise sogar handfeste Vorteile.
 

Was können wir als einfache Bürger tun?

Bewusst einkaufen. Migros hilft uns dabei beispielsweise mit dem Programm „Cumulus Green“. Auch Coop hat eine beeindruckende Nachhaltigkeitsstrategie. Dazu kann man sich heute inzwischen recht gut informieren, ohne dass man deswegen gleich gezwungen ist, die Zutatenliste einzelner Produkte im Detail zu studieren. Aber warum nicht die Politikerinnen und Politiker der eigenen Wohnge­meinde einmal fragen, ob es ein „Leitbild Nachhaltige Beschaffung“ gibt oder was sonst auf diesem Gebiet getan wird? Auch Kirchgemeinden können sich mit dem „Grünen Güggel“ zertifizieren lassen oder ein Einkaufsleitbild verabschieden.
 

Kannst Du uns eine Nation nennen, der wir was abschauen können, was die nachhaltige Beschaffung betrifft?

Beispielsweise Schweden, Holland, England, Deutschland oder Österreich. Die Schweden stellen auch ganz clevere Zusammenhänge her. Zum Beispiel fragt dort der öffentliche Sektor beim Kauf von Produkten für den Gesundheitssektor, ob diese unter nicht gesund­heits­gefährdenden Bedingungen hergestellt werden. So einfach können hochkomplizierte Zusammenhänge des Lieferkettenmanagements (supply chain management) in absolut anschlussfähiger Weise vermittelt werden.
 

Welches Zusammenspiel haben Banken und Firmen in Anbetracht der öffentlichen Beschaffung?

Grosse Firmen sind natürlich auch grosse Einkäufer. Und die Nachhaltigkeit in der Investition von Kapital ist quasi das Spiegelbild des nachhaltigen Einkaufs.
 

Was steht als nächstes auf Deiner politischen Agenda?

Ich habe keine politische Agenda; diese ist Sache der Politikerinnen und Politiker. Aber wenn es gelingen sollte, den bundesrätlichen Entwurf vom 15. Februar 2017 für ein neues Beschaffungsgesetz des Bundes in Bezug auf die Nachhaltigkeitsaspekte unbeschadet durch den Nationalrat zu bringen, würde mich das sehr freuen. Im Moment ist das Geschäft noch in der vorberatenden Kommission (für Wirtschaft und Abgaben; WAK-N), aber im Frühling 2018 ist dann wohl das Plenum dran.
 

Wie bringst Du Beruf, Engagement und Privatleben unter einen Hut?

Meine Partnerin würde jetzt wohl sagen, das sei nicht meine stärkste Seite … aber da gibt es ja noch Lesen, Klavier, Gesellschaftstanz und meine Wanderschuhe.

Was immerhin hilft ist, dass Aufsichtsbehörden und Gerichtsleitung Teilzeitrichterstellen am Bundesverwaltungsgericht akzeptieren; sonst wären die – von der Verwaltungskommission des Gerichts zu bewilligenden – Nebenbeschäftigungen gar nicht denkbar. Nachhaltigkeit im Privaten bedeutet vielleicht, dass man nicht Raubbau betreibt in Bezug auf die die eigenen Ressourcen und die sozialen Systeme, die einem Halt geben. Und dann müssten die psychischen Batterien getankt werden, die den Energiehaushalt gewährleisten. Eine stetige Herausforderung! Dann gibt es aber auch plötzlich ganz tolle und überraschende Momente: In Zentralasien soll die Rechtsstaatlichkeit im Verwaltungs­ver­fahren gefördert werden; das ist so ein typisches Projekt für mein Beuteschema. Und nach erfolgreicher Tagung in Taschkent (Usbekistan) ging es dann zu kulturhistorischer Exkursion nach Buchara und Samarkand. Unvergesslich!
 

Was war mit 20 Dein Traumberuf?

Damals war ich noch Student der alten Sprachen, der Philosophie und der Germanistik, arbeitete nebenbei in der inzwischen abgerissenen Basler Komödie als Beleuchter und kam gerade zum Schluss, dass ich vielleicht doch nicht Archäologe werden, sondern etwas mit Theater machen möchte. Wenn man mir damals gesagt hätte, dass ich einmal Jurist werden und in St. Gallen arbeiten würde, hätte ich als Antwort mit dem Finger an die Stirn getippt.
 

Vielen Dank für das Gespräch.

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Gerne weisen wir auf die Fragen und Antworten zum Thema im Chat des Adventskalender Nachhaltige Entwicklung vom 17.12.17 hin